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为加快我县养老服务业健康发展,今年年初,县政协把“加快我县养老服务业发展”列为常委会2018年度重点调研课题,组织专门力量攻关,力图通过深入调研,寻找有价值的思路对策,为县委县政府科学决策提供有益参考。3月份开始,县政协养老服务业发展专题调研组对我县养老服务业发展情况开展了深入调研,对居家养老、社区养老、机构养老情况进行多方实地考察,并外出南京、无锡、宁波、长兴、安吉等地学习取经,多视角学习借鉴东部沿海发达地区养老服务业的实践经验和理论成果,系统分析我县养老服务业发展现状和问题,提出加快我县养老服务业发展的对策建议。10月9日,县政协九届二十二次主席会议审议通过《关于加快我县养老服务业发展的建议案》。10月11日,县政协九届十次常委会议审议通过《关于加快我县养老服务业发展的建议案》。

一、我县养老服务业发展基本情况

养老服务业分为养老事业和养老产业。“养老事业”是指为老年人基本生活服务的部分,是由政府主办的以老年人为对象提供服务的公共服务事业,以法律形式保证其公平和公正性。“养老产业”是以老年人为对象,以满足他们高层次生活、文化需求为目标,提供商品和服务的营利活动的总称。前者属政府提供公共物品、公共服务的范畴,体现了保障老年人基本生活需求的政府责任,是普遍性福利概念;后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念。现阶段,我县对养老事业和养老产业未作出明确界定,对政府、市场、社会、个人的责权利和各自的定位没有明确的划分,在政策实施和相关工作实践中没有合理的统筹。

养老事业方面:目前,我县60岁以上老年人口76086人,占全县总人口的22.45%,每年以3.2%的速度递增,其中失能半失能老人5100余人,患慢性病老人4.8万余人。近年来,我县相继出台《武义县人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》等文件,连续6年将养老工作列入全县十大民生实事工作;推进农村老年公寓建设,18个村近400位老人入住老年公寓;财政投入5400余万元建成232家居家养老服务照料中心;加强居家养老就医服务和机构养老就医服务,建立8890智慧养老服务系统,建立老年人意外伤害保险。截至目前,全县共建有政府投资的社会福利院1所、中心敬老院5所,床位1200余张,入住老人800余人。无证民办养老机构3家,10人以下互助性养老机构14家,入住老人300余人。

养老产业方面:我县养老产业处于刚刚起步阶段,缺乏完善的产业发展规划,属于产业范畴的也仅有医养融合民办非企业单位1家(康宁老年养护中心),民办养老机构5家(大田旭初养老院、壶山阳光养老院、柳城清修养老院、温泉度假区溪里养老院、壶山老年护理院),层次相对较低。

二、我县养老服务业发展面临的问题和困难

近年来,我县养老服务业发展取得一定成效,但相对于快速发展的老龄化势头、日益旺盛的养老需求、大量的历史欠账、不断更新的养老模式,依然存在明显的不适应,存在着产业层次低下、社会资本参与不充分、队伍专业化程度不高等共性问题,也具有经济基础、土地资金、政策制约、体制机制等特殊困难,并将成为今后较长时期制约我县养老服务业发展的突出问题。

(一)养老产业发展缺乏科学细致规划。2016年出台的《武义县养老设施布局规划》缺乏可操作性无法落地。我县养老产业发展定位不明确,对老年市场的真实消费能力、市场前景、产业发展模式等底数不清,研判不够。按照省政府2020年实现“9643”养老服务总体格局的要求,我县7.6万名老人需提供3000余张养老床位。现阶段,我县仅有床位1200张,即使算上无证经营的民办养老院,也仅有1500张左右,与省政府4%的要求即3000张养老床位的硬性条件存在着巨大的差距。同时,民政、老龄等部门对老龄人口、养老需求等数据统计、发展定位多局限于县域内,对如何充分发挥我县温泉、生态、古村落等优势,吸引社会资本发展中高端养老产业缺乏长远的规划,未制定出台养老产业专项规划、实施细则、服务标准等。

(二)养老服务业发展扶持力度不够。一方面,政府对养老服务工作的财政投入不足,政府划拨土地、财政资金以及社会捐赠等大都配置给了公办养老机构。另一方面,国家和省、市制定了针对养老机构用水、用电、用地、税收等方面的优惠政策,民办福利机构基本享受不到划拨用地的优惠。由于扶持政策等原因,我县现阶段民办养老机构设施简陋、规模较小,业务限于低品质的生活照顾及一般性医疗护理,养护条件较差,服务档次与水平较低。由于管理体制不顺导致养老资源配置错位,民办养老机构收住的多为需要政府托底保障的失能失智老人。

(三)养老机构管理不够规范。养老机构出入院程序、护理服务和医疗服务程序等不够完善;养老服务涉及的护理、医疗、康复、心理、社会工作等服务所需要的技术性与专业性相对不足;食品安全意识不够强;尤其是无证民办养老机构,缺少建设规划许可证及消防证书,安全隐患大。

(四)居家养老服务相对滞后。一是居家养老服务的载体严重缺乏、滞后,单居老人孤单寂寞,生活不便,普遍得不到有效照料,服务覆盖面窄。二是服务档次低,服务内容单一。我县居家养老局限于老年食堂一日两餐的服务,极少的养老照料中心配有适合老年人的运动娱乐设施,更没有提供心理慰藉、情感关怀等人性化服务。三是融资渠道单一,主要以政府投入为主,未有效吸引社会力量的涉足。四是缺乏较好的统筹协调机制,服务资源分散。部分老年照料中心成了纯粹的“麻将馆”、“扑克馆”,为老年人提供的休闲活动项目较少、社会参与性较低。

(五)养老服务市场不够成熟。我县的养老服务业发展尚处于起步阶段,市场介入程度不深,介入经验不足,主要靠行政力量推动。政府自建自营、大包大揽的情况还比较普遍,导致养老服务业和养老产品市场不够成熟,养老服务和老龄专用产品种类少、附加值低,专业从事老年人生活照料、家政服务、保健护理、精神慰藉、保健养生、文化娱乐等行业的服务团队和人才极为缺失。

(六)养老服务人才缺乏,队伍素质有待提高。为老年人服务队伍专业化、职业化、规模化程度较低,整体素质不高,基本没有接受过正规的专业教育和职业培训,缺乏专业社工等人才。民办养老机构尚处于起步阶段,对人才的吸引力有限。居家养老服务人员以“4050”失业人员为主,从业人员服务素质不高,专业技术人才较为缺乏,难以满足老年人多方面、多层次的服务需求,影响了服务内容的扩展和服务质量的提高。

三、加快我县养老服务业发展的建议

要以“老有所养、老有所医、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐”为基本目标,以全面、多样、高质量满足老年人需求为根本宗旨,坚持政策推动、企业参与、市场运作、统筹规划、社会支持的总体思路,着力构建与我县人口老龄化进程相适应,与经济社会发展相协调的多元化、多层次、多形式、多业态养老服务业发展体系。为此,提出以下建议:

(一)解放思想,增强养老服务业发展的危机感和紧迫感

1.精准定位养老服务业发展方向。充分认识养老服务业巨大社会需求和市场潜力,把养老服务业发展纳入我县经济结构调整和供给侧结构性改革的大局。积极做好养老服务业市场调研,摸清“银发族”养老对医疗、服务、保健、娱乐、环境等方面的需求,充分发挥我县温泉、生态、古村落三大优势,精准定位我县养老服务业发展方向:着眼县域,放眼浙中,立足长三角,面向全国。从广领域、长链条、大市场、大服务的视角,创造有竞争力、有较大经济社会效益的养老服务业,培育经济发展新增长点。

2.制定完善养老服务业发展规划。将养老服务业发展纳入我县国民经济和社会发展规划,制定完善养老服务业发展规划,确定近期、中期和长期养老服务业发展目标,确保可持续发展;聘请专业机构对我县养老服务业分时段、分区域(温泉小镇、南部生态公园、中部养生庄园)、分级分类作出详细规划,细化明确养老服务业类别、布局、选址、土地供应、资金来源、建设和经营方式等,为养老服务业项目招引夯实基础;利用购买服务方式请专业公司开展精细统计、专业研究、流程和标准制定等工作,为我县养老服务业发展规划落地提供具体可实施的操作方案。

(二)转变观念,以改革和政策支持激发养老服务业发展活力

3.加大“放管服”改革力度。一是细化养老服务规范和流程。借鉴杭州、深圳等地经验,针对不同养老人群、不同服务项目,制定服务规范、服务流程、行业标准。民政部门可直接制定全县统一标准,也可督促养老企业、公司自行制定,如《居家养老服务规范》、《日间照料服务流程》、《失能失独老人居家照料服务规范》等。二是推动普惠性养老机构健康发展。贯彻落实《浙江省民政厅关于推进养老机构公建民营规范化的指导意见》(浙民福〔2016〕26号),对现有的中心敬老院和民办养老院进行改造提升,通过“公建民营”模式,鼓励引导社会力量参与发展养老服务业,激发公办养老机构活力。民政、公安、消防、安监、市场监管等部门要密切协作、联合作战,加大对无照无证民办养老机构的整治力度,对于存在隐患又不具备整改条件的养老机构全面关停取缔。三是加强养老产品市场监管。禁止打着“武义特产”的名义利用养老服务推销假冒伪劣产品、天价保健品,严禁集资诈骗、虚假理财、传销以及封建迷信活动进入养老服务领域。四是做好政策措施的有效衔接,进一步降低民间资本和社会力量创办养老机构的门槛,结合“最多跑一次”审批制度改革,推进养老机构审批设立“窗口一站式、告知一口清”,为健康养老服务机构申办提供便利。五是完善下岗工人补缴社会养老金制度,为下岗工人、农民工提供基本养老保障。

4.完善养老服务业扶持政策。加大政府投入力度。建立地方财政稳定投入机制,特别是民办养老机构的建设补贴和护理补贴,要确保养老投入像教育、卫生事业一样,在财政预算中占有一定比例。建设补贴方面:对比周边县市优惠政策,建议我县按照省补与县补1:1的比例加大对民办养老机构的补贴力度,对新建用房、床位数达20张(含)以上、符合相关文件规定资质条件的民办养老机构,县补资金从3000元提高到6000元;对租用或改造用房且租用期3年以上、床位数达到20张及以上的民办养老机构,县补资金从600元提高到1000元,连续补助3年。护理补贴方面:现阶段我县还未实行护理补贴制度,建议参照周边县市情况,对床位数达20张(含)以上、符合相关文件规定资质条件的民办养老机构,根据实际入住情况,以每张床位200元/月的标准拨付护理补贴。将养老服务业用地列为公益用地,统一纳入城乡发展规划和土地利用规划,同步明确养老用地的适用范围、土地用途和年期、供应计划安排、供地方式。对于温泉小镇、杨家医院等已明确为养老用地的,以及温泉小镇内部分建设停滞旅游项目或已完成招投标但到期尚未开发建设项目,建议可由政府按照相关规定收回项目土地,通过以“土地招商”形式,招引养老项目落地。加大养老服务业用地监管,严禁改变建设用地性质、容积率等土地使用条件,变相搞商品住宅开发

(三)加强培养和引进,打造养老服务专业人才队伍

5.加大人才定向培养和引进力度。依托浙师大、金职院、武义职校等院校,协调高校、职业学校增设相关专业和课程,培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才。把养老服务人员技能培训纳入城乡就业培训体系,建立培训基地,开展技能培训,并给予相应补贴。政府、企业、社会组织共同出资,委托专业培训机构培养护理人员。采取引进、兼职、合作等方式,从发达地区引进养老服务和产业管理、研发、营销人才,纳入全县人才引进计划和管理体系。与发达地区养老机构建立学习交流机制。

6.提高全社会对养老服务人员的认可和尊重,提升职业地位。建立合理的薪酬待遇制度,明确养老护理员薪酬水平不低于社会平均工资。参照医生和教师职业,对养老护理员给予相应的岗位补贴、社保补贴和培训补贴。把在养老服务机构和社区从事养老服务工作的困难人员,纳入政府公益性岗位政策扶持补贴范围,逐步建立养老服务人员特殊岗位补贴制度。

7.开发养老机构社工岗位,引入专业社工人才。充分发挥全县31支专业志愿服务队3.3万余名在册志愿者的巨大作用,引导志愿者投入养老服务业,实行志愿服务星级评估制度,形成专业人员引领志愿者的联动机制;实施高校学生养老服务义工制度、职校学生养老服务社会实践制度等。

8.大力发展专业养老服务团队。专业养老服务团队是社区居家养老的核心组成部分,如南京市栖霞区就有500余家专业从事养老服务的公司团队,为养老服务业发展奠定了坚实的基础。因此,建议我县根据老年人急需的家政、医疗、保健、文化等服务需求,从产业化和市场化角度出发,引导设立或引入家政服务、生活照料、医疗康复、保健养生、心理咨询、老年关怀、文化娱乐、教育学习、保险金融等企业和机构,支持企业积极开发生产安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品,做强一批专业化、精细化、特色化、新颖化的老年人服务中小企业,打造高素质专业化“养老服务业服务链”。

(四)立足养老事业,推进新型社区居家养老

省政府明确提出到2020年实现“9643”的养老服务总体格局,即96%的老年人居家接受服务,4%的老年人在养老机构接受服务;不少于3%的老年人享有养老服务补贴。为96%居家养老的老年人提供良好的服务是养老服务业发展的基础。因此,建议充分发挥“互联网+”作用,以“老年人+智慧养老系统+社区养老服务中心+专业服务团队”为基础,打造专业化、市场化、链条式智慧养老模式。

9.打造一站式智慧养老服务平台。整合优化县8890智慧养老平台,引进诸如中科西北星、三胞集团安康通等养老经验丰富的公司,运用“互联网智慧养老系统+专业服务团队”模式,实行“养老服务需求一平台受理”“养老服务信息一系统集成”“便民服务资源一站式整合”,借助与计算机、服务器、信息管理中心移动终端设备等物联网的结合,为居家老人提供包括健康管理、生活照料、医疗护理、精神关爱等方面的个性化服务,打造社区居家养老“15分钟服务圈”。

10.打造城区养老服务中心——“星光老年之家”。建议参照宁波镇海新三宝服务社,利用原中医院部分区域或周边地块选址,建立县城区大型普惠性养老服务中心——星光老年之家。星光老年之家集县域居家养老服务中心、社会组织服务中心、老年日间照料中心、国民体质测试中心、义工服务中心、智慧养老呼叫中心等六位一体,设置长者食堂、阅览室、休闲茶吧、舞蹈房、书画室、聊天室、娱乐室、休息室等多种功能室,为城区老人提供文化娱乐、教育培训、体质监测、社团活动、日间照料、义工服务等多项服务,让老人在服务社享受到“照料、学习、娱乐、购物”等一站式休闲养老生活。

11.加强住宅小区养老服务配套设施的建设。落实新建城区和新建居住(小)区配建养老服务设施政策。按《城市公共设施规划规范》、《城镇老年人设施规划规范》等标准,按照“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则,在溪南、程王处、下王宅鸣阳三大城中村改造安置区块以及其他新建住宅小区内,配建养老服务机构和设施。通过购置、置换、租赁等方式在城区三大街道布局建立养老服务中心,辐射周边未配套养老设施的住宅小区,为老年人提供精细化服务。

12.建立社区养老慈善基金会和互助养老时间银行。鼓励和动员企业、慈善组织和爱心人士捐建帮建社区养老服务,或者通过出售冠名权、赞助商等形式筹集资金。以社区为单位成立服务老年人的“时间银行”,倡导“服务今天,享受明天”的理念,采取“时间储蓄”的方式,让年轻人、准老年人以及身体健康的老人利用闲暇时间为“空巢老人”提供必要服务。

(五)发展养老产业,打造经济发展新增长点

紧紧把握“做小不做大,控制风险;做人不做房,构建核心;做精不做全,优势集中”三大养老产业发展原则,充分发挥我县温泉、生态、古村落的环境优势,制造业集聚的产业优势,高铁时代的区位优势,积极吸收借鉴国内外先进经验,加快推进养老服务社会化、专业化和标准化建设。

13.贯彻大健康理念,探索发展医养结合养老模式

紧紧抓住老年人“少生病、生小病、晚生病”这一最现实、最直接、最迫切的医养需求,创新“医养康教”服务模式和运行机制,做好养老机构与医疗机构设施规划有效衔接,大力发展养护型和医护型养老机构,渐次延伸到老年医养用品、老年医疗康复、老年照料护理服务、老年体育健身及文化娱乐等各个方面,形成“上医治未病,中医治欲病,下医治已病”的新兴医养融合业态。

(1)整合人民医院和中医院等医疗资源发展医养融合项目。支持有条件的医疗机构举办养老机构,建议在县第一人民医院周边选取地址兴办大型医养结合项目,依托第一人民医院的医疗资源,探索“分区养护”的“医养融合”新模式,让每位老人都能得到最贴心、最专业的照顾,既能解决人民医院床位供不应求的问题,又能为老年人实现“大病可医、小病可疗、无病可养、临终可孝”的目标;以中医院搬迁为契机,对原中医院进行改造提升,着力打造浙中康复中心,积极开展老年医学、康复医学的临床研究工作,形成集医疗、科研为一体的工作体系;对县社会福利院进行改扩建,新建医养结合老年护理院和高档疗养院,设立老年慢性病专科、老年康复科、老年心理健康科等科室,满足老年人不同档次的疗休养需求;引导基层卫生院、民办专科医院(谢氏骨科医院、康维骨科医院)等转型为护理院或增设老年护理床位。支持县中医院、第二人民医院等有条件的医院开设老年病科或增加老年病床数量。鼓励和支持社会力量独立举办医养结合机构,通过与综合性医院、老年病医院、民营专科医院合作,内设康复医院、护理医院、老年病区等医养一体机构,提供日常医疗服务,大病、疑难病、急救服务由合作医院提供,最大限度满足老人的医疗护理需求。按照非禁即入原则,凡符合规划条件和准入资质的,不得以任何理由加以限制。通过特许经营、公建民营、民办公助等模式,支持社会力量举办非营利性医养结合机构。

(2)大力推进中医药特色医养。发挥我县中医药特色优势。一是充分发挥我县铁皮石斛、灵芝、西红花等珍惜特色药材和浙贝母、元胡、白芍、白术、玄参、麦冬、杭白菊、温郁金“浙八味”道地药材的优势,鼓励支持寿仙谷、万寿康等有机国药企业向中医药养生、文化旅游、保健食品、医疗康复等领域延伸拓展,加快形成一批主业突出、核心竞争力强的规模企业集团。二是大力推进健康医药养生产业发展,鼓励寿仙谷、牛头山、济世德泽等药业公司自主研发具有抗衰老、抗血管硬化、降脂减肥、益智、补钙等功用的药膳饮食产品品种,大力发展药膳食疗养生产业。重点培育武义寿仙谷中药饮片有限公司、浙江顶康科技有限公司等龙头骨干企业,鼓励开发以经络理论为基础的中医养生保健器械产品和以中药材为基础的保健食品、药膳产品和日化用品,推进小包装、定量压制中药饮片等新型饮片的研发,支持有条件的企业进行中药配方颗粒的研究和生产,推动中药饮片加工和中药制药企业做大做强,扩大优势产品规模,打造健康生物医药产业集群。

(3)深化医养综合配套改革。一是尽快研究解决医养结合服务的医保支付问题。无法实现医保跨省市异地结算是阻碍医养结合发展的重大制度障碍,建议由社保部门牵头,民政、卫生等部门配合,深化医保联动体制改革,建立跨省市异地就医结算机制,制定基本的医疗保险关系转移接续办法,解决由于医养结合养老在异地就医时形成的医疗费用跨地区转移接续问题。二是积极探索建立长期护理保险制度。探索长期护理保险制度,是应对人口老龄化、适当降低参保人员长期护理负担的重要措施,对发展医养结合具有非常重大的意义。2017年以来,上海、江苏、杭州、宁波、桐庐等地先后开展长期照护保险制度试点,建议我县积极争取成为试点县,解决老人的长期护理需求。

14.发挥温泉生态优势,探索发展旅养结合养老模式

旅游+养老”已经成为一种新型养老方式,它推动优势旅游企业和养老机构实施跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组,打造旅游业和养老服务业跨界融合的产业优势,并形成对其他企业或价值链环节的示范效应与“挤出效应”“乘数效应”。我县作为“冬春泡温泉,夏秋玩生态,四季乡村火,全年无淡季”的最佳旅游目的地,建议积极发展候鸟式、休闲度假式、疗养式、农家休闲式等旅养结合业态,实现养老产业与旅游业的双赢。

(1)丰富旅游养老要素供给。针对老年旅游市场特点,注重老年休养需求与旅游服务的融合。一是传统老年观光、休闲产品与高端老年养生健康度假产品的结合,如利用得天独厚的温泉资源,在唐风温泉和清水湾·沁温泉建设高端温泉养老院,打造中医药养生养老和慢性疾病疗养胜地;利用美丽乡村开发农家乐休闲体验养老产品;利用牛头山等生态资源开发度假养老旅游产品等;二是老年服务产品的规范化,如结合老年需求制定老年旅行服务规范标准,酒店要制定实施老年客房服务和餐饮服务管理标准,景区要完善老年服务设施规范等;三是老年养生度假产品的分时化,借鉴引入酒店分时度假体系,可以开发老年分时度假产品,满足“候鸟式”“旅居式”养老需求,逐步建立和完善服务于老年人的分时多点度假网络。

(2)营造良好的旅游养老环境。根据国家旅游局发布的旅游养老行业标准,制定符合我县实际的《武义县旅行社老年旅游服务规范》,明确旅游养老发展的基本规范和行业标准。加强旅游养老的公共设施建设,逐步完善医疗卫生、文化体育等旅游养老配套设施。大力加强旅游养老机构诚信体系建设,研究制定《武义县旅游养老机构星级评定实施办法》,开展旅游养老服务机构星级评定,逐步建立公开、平等、规范的准入和退出制度,提升旅游养老服务工作专业化、标准化、制度化水平。

(3)探索推出“旅游养老意外保险”。由于老年人年龄、身体、活动能力的特殊性,在日常生活和出行中遭受意外伤害的风险远高于其他年龄群体,建议由保险公司探索推出老年人旅游养老意外保险,为60岁以上来武旅游养老的老年人量身设计“旅游养老意外保险”,既可以减轻老年人旅游养老的后顾之忧,又能在一定程度上增加我县收入。

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